Μια οικονομική προσφορά που εμφανίζεται ασυνήθιστα χαμηλή δεν είναι, για τον λόγο αυτό και μόνο, απορριπτέα. Η αναθέτουσα αρχή οφείλει πρώτα να προσδιορίσει με σαφήνεια τι ακριβώς θεωρεί αμφίβολο, να δώσει στον οικονομικό φορέα πραγματική δυνατότητα εξήγησης και να αξιολογήσει αν οι συγκεκριμένες ελλείψεις επηρεάζουν πράγματι τη δυνατότητα ορθής εκτέλεσης της σύμβασης. Με την απόφαση 1494/2026, η οποία εκδόθηκε κατόπιν προδικαστικής προσφυγής, την οποία συνέταξε η δικηγορική μας εταιρεία για λογαριασμό του αποκλεισθέντος οικονομικού φορέα, η Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων υπενθύμισε αυτή τη βασική διάκριση.
Η υπόθεση αφορούσε ανοικτό ηλεκτρονικό διαγωνισμό για δημόσιο έργο, στον οποίο η προσφορά του πρώτου κατά σειρά μειοδοσίας οικονομικού φορέα κρίθηκε ασυνήθιστα χαμηλή και υποβλήθηκε σε διαδικασία αιτιολόγησης κατά το άρθρο 88 του ν. 4412/2016. Μετά την εξέταση του φακέλου, η επιτροπή διαγωνισμού απέρριψε την αιτιολόγηση. Έκρινε, μεταξύ άλλων, ότι το σχέδιο υλοποίησης δεν ήταν αρκετά αναλυτικό, ότι αρκετές προσφορές προμηθευτών ή συνεργατών ήταν ανυπόγραφες ή απλουστευμένες και ότι δεν προέκυπτε επαρκώς αναλυτική προμέτρηση ορισμένων εργασιών. Η απόρριψη εγκρίθηκε από το αρμόδιο όργανο της αναθέτουσας αρχής και ο οικονομικός φορέας αποκλείστηκε από τη συνέχεια του διαγωνισμού.
Το κρίσιμο νομικό ζήτημα δεν ήταν αν η αναθέτουσα αρχή διαθέτει ευχέρεια να ελέγξει αυστηρά μια χαμηλή προσφορά. Τη διαθέτει και οφείλει να τη χρησιμοποιεί, ώστε να μην ανατίθεται μια σύμβαση με τίμημα που δεν επιτρέπει την κανονική εκτέλεσή της. Το ερώτημα ήταν διαφορετικό: μπορεί η αρχή να μετατρέψει επιμέρους αμφιβολίες για τον τρόπο τεκμηρίωσης σε άμεσο λόγο αποκλεισμού, χωρίς προηγουμένως να τις γνωστοποιήσει συγκεκριμένα στον προσφέροντα και χωρίς να υπολογίσει την πραγματική επίδρασή τους στη συνολική οικονομική ισορροπία της προσφοράς;
Η «συνεννόηση με τον προσφέροντα» ως ουσιαστική εγγύηση
Η ΕΑΔΗΣΥ απάντησε αρνητικά. Το άρθρο 88 παρ. 3 του ν. 4412/2016, σε αντιστοιχία με το άρθρο 69 παρ. 3 της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ, επιβάλλει η αξιολόγηση των πληροφοριών να γίνεται «σε συνεννόηση με τον προσφέροντα». Η διατύπωση αυτή προϋποθέτει πραγματικό και ουσιαστικό διάλογο, ώστε να αποσαφηνιστούν τα επίμαχα στοιχεία και η αναθέτουσα αρχή να σχηματίσει ασφαλή εικόνα για τη σοβαρότητα της προσφοράς.
Η θέση αυτή εντάσσεται σε σταθερή νομολογιακή γραμμή του Συμβουλίου της Επικρατείας, κατά την οποία, όταν μια προσφορά χαρακτηρίζεται ως ασυνήθιστα χαμηλή, η αναθέτουσα αρχή οφείλει να καλέσει τον οικονομικό φορέα να εξηγήσει τη σύνθεσή της πριν αποφασίσει τον αποκλεισμό του (ΣτΕ 292/2024, 1555/2022, 726/2022, ΣτΕ ΕΑ 10/2021, 208/2020, 164/2020 και 12/2020). Η νεότερη ΣτΕ 627/2025 εξειδίκευσε περαιτέρω την εγγύηση αυτή: η πρόσκληση πρέπει να κατονομάζει τα επιμέρους στοιχεία που προκαλούν αμφιβολίες και η αξιολόγηση να ακολουθεί ουσιαστικό διάλογο, ώστε ο προσφέρων να μπορεί να αποδείξει πλήρως και λυσιτελώς τη σοβαρότητα της προσφοράς του.
Αυτό δεν σημαίνει ότι κάθε προσφέρων δικαιούται απεριόριστες ευκαιρίες να ανακατασκευάζει εκ των υστέρων την αιτιολόγησή του. Όταν η αρχική πρόσκληση είναι ειδική και σαφής, οι εξηγήσεις που δίνονται παραμένουν αναμφίβολα ανεπαρκείς και η απορριπτική κρίση αιτιολογείται πλήρως, η αναθέτουσα αρχή μπορεί να τερματίσει νόμιμα τη διαδικασία χωρίς νέα πρόσκληση (ΣτΕ 2128/2022). Όταν, όμως, οι συγκεκριμένες επιφυλάξεις εμφανίζονται για πρώτη φορά κατά την αξιολόγηση των εξηγήσεων, δεν είναι επιτρεπτό να λειτουργούν αιφνιδιαστικά ως λόγοι αποκλεισμού. Πρέπει να τεθούν υπόψη του οικονομικού φορέα, εφόσον είναι δεκτικές αποσαφήνισης και δεν συνεπάγονται ανεπίτρεπτη μεταβολή της προσφοράς.
Στην εξεταζόμενη περίπτωση, η Αρχή διαπίστωσε ότι οι παρατηρήσεις για τις ποσότητες, τις προμετρήσεις, τις τιμές μελέτης και τις προσφορές τρίτων ανέδειξαν ζητήματα που έχρηζαν περαιτέρω εξειδίκευσης. Η επιτροπή όφειλε να προσδιορίσει για ποιες εργασίες θεωρούσε ανεπαρκή τα ποσοτικά δεδομένα, ποιες προσφορές τρίτων παρουσίαζαν πρόβλημα και ποια πρόσθετα στοιχεία απαιτούνταν για τον έλεγχο της γνησιότητας ή της αποδεικτικής τους αξίας. Η γενική διαπίστωση ότι «πολλές εργασίες» ή «οι περισσότερες προσφορές» δεν είχαν τεκμηριωθεί επαρκώς δεν παρείχε ούτε στον προσφέροντα τη δυνατότητα λυσιτελούς απάντησης ούτε στο ελεγκτικό όργανο τη δυνατότητα να διαπιστώσει πώς σχηματίστηκε η απορριπτική κρίση.
Ιδιαίτερη πρακτική σημασία έχει η κρίση για τις προσφορές προμηθευτών και συνεργατών. Η ΕΑΔΗΣΥ δέχθηκε ότι η έλλειψη υπογραφής δεν μπορούσε, αφ’ εαυτής, να αποτελέσει αυτοτελή λόγο απόρριψης, αφού ούτε η διακήρυξη ούτε η πρόσκληση αιτιολόγησης είχαν καταστήσει την υποβολή υπογεγραμμένων προσφορών τρίτων υποχρεωτική επί ποινή αποκλεισμού. Η αναθέτουσα αρχή μπορούσε ασφαλώς να αμφισβητήσει τη γνησιότητα, τη δεσμευτικότητα ή την αποδεικτική αξία τους. Έπρεπε, όμως, να προσδιορίσει τα συγκεκριμένα έγγραφα και να ζητήσει τις αναγκαίες εξηγήσεις ή συμπληρωματικά στοιχεία πριν συναγάγει συμπέρασμα για την αξιοπιστία της συνολικής προσφοράς (ΕΑΔΗΣΥ 1494/2026, πρβλ. ΣτΕ 627/2025).
Ανάλογη ήταν η προσέγγιση ως προς την αναλυτική προμέτρηση. Η διακήρυξη και η πρόσκληση δεν επέβαλλαν την υποβολή προμέτρησης ορισμένου τύπου ως αυτοτελή τυπική προϋπόθεση. Επομένως, η αναθέτουσα αρχή δεν μπορούσε να αντιμετωπίσει την απουσία ενός συγκεκριμένου μορφοτύπου σαν ελλείπον δικαιολογητικό. Μπορούσε να εξετάσει αν οι ποσότητες και οι παραδοχές κόστους ήταν αξιόπιστες, αλλά όφειλε να εξηγήσει ποιες εργασίες αφορούσε η αμφιβολία, ποια απόκλιση εκτιμούσε ότι υπήρχε και ποια ήταν η επίδρασή της στο συνολικό κόστος.
Η απόφαση υπογραμμίζει, έτσι, μια δεύτερη ουσιώδη απαίτηση: η απόρριψη δεν αρκεί να απαριθμεί αδυναμίες του φακέλου. Πρέπει να συνδέει τις αδυναμίες αυτές με την οικονομική βιωσιμότητα της προσφοράς. Άλλωστε, η ανεπαρκής εξήγηση ενός επιμέρους κονδυλίου δεν καθιστά αυτομάτως αναξιόπιστη τη συνολική προσφορά, εάν η σχετική επιβάρυνση μπορεί να απορροφηθεί από το δηλωθέν περιθώριο κέρδους (ΣτΕ 627/2025, 292/2024 και 1555/2022). Στην υπό κρίση διαφορά είχε δηλωθεί συγκεκριμένο συνολικό κόστος και εργολαβικό κέρδος. Η επιτροπή δεν εξέτασε αν η πιθανή πρόσθετη επιβάρυνση από τις αμφισβητούμενες εργασίες ή προσφορές τρίτων μπορούσε να απορροφήσει αυτό το περιθώριο και να καταστήσει την προσφορά μη ρεαλιστική. Χωρίς τέτοια αριθμητική και οικονομική στάθμιση, η κρίση παρέμενε γενική και, τελικά, ανεπαρκώς ελέγξιμη.
Η προδικαστική προσφυγή στηρίχθηκε ακριβώς σε αυτή τη διάκριση: άλλο η διαπίστωση ότι ορισμένα στοιχεία χρειάζονται διευκρίνιση και άλλο η τεκμηριωμένη κρίση ότι η προσφορά δεν είναι βιώσιμη. Η ΕΑΔΗΣΥ δέχθηκε ως βάσιμους τους σχετικούς λόγους, ακύρωσε την απόφαση αποκλεισμού και ανέπεμψε την υπόθεση στην αναθέτουσα αρχή, προκειμένου να συνεχιστεί η διαδικασία του άρθρου 88 με γνωστοποίηση των συγκεκριμένων σημείων που χρειάζονται αποσαφήνιση και αξιολόγηση των νέων εξηγήσεων σε συνεννόηση με τον προσφέροντα.
Έτσι, η απόφαση αποκατέστησε τη συμμετοχή του υποψηφίου αναδόχου στο κρίσιμο στάδιο του ελέγχου, ακύρωσε τον αποκλεισμό του και υποχρέωσε την αναθέτουσα αρχή να επαναλάβει τη διαδικασία με τις εγγυήσεις που απαιτεί ο νόμος.
Η ευρύτερη σημασία της ΕΑΔΗΣΥ 1494/2026 αφορά και τις δύο πλευρές ενός δημόσιου διαγωνισμού. Οι οικονομικοί φορείς πρέπει να τεκμηριώνουν από την αρχή τις ποσότητες, τις τιμές, τις προσφορές τρίτων και το περιθώριο κέρδους τους με τρόπο που επιτρέπει πραγματικό έλεγχο. Οι αναθέτουσες αρχές, από την άλλη, δεν μπορούν να αναζητούν εκ των υστέρων έναν προκαθορισμένο τύπο αιτιολόγησης που δεν προβλέφθηκε στα έγγραφα της σύμβασης. Αν διατηρούν συγκεκριμένες αμφιβολίες, οφείλουν να τις κατονομάζουν και να εξετάζουν την οικονομική τους επίπτωση. Ο έλεγχος της ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς είναι αυστηρός, αλλά παραμένει διαλογικός, συγκεκριμένος και προσανατολισμένος στην πραγματική βιωσιμότητα της σύμβασης.
