Η ανάθεση σε ιδιώτες – οικονομικούς φορείς υπηρεσιών καθαριότητας κατ’ άρ. 61 παρ. 1 του ν. 3979/2011 έχει κριθεί ότι υπάγεται, κατά τη σαφή νομολογιακή κατεύθυνση του Συμβουλίου της Επικρατείας, στο κανονιστικό πλαίσιο που διέπει τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων υπηρεσιών. Η ανωτέρω διάταξη εισάγει ειδικό μηχανισμό ανάθεσης δημόσιας σύμβασης παροχής υπηρεσίας/εργασίας, ο οποίος λειτουργεί σύμφωνα με το γενικό καθεστώς του ν. 4412/2016 και ενεργοποιείται κατόπιν κρίσης του αρμοδίου δημοτικού οργάνου σχετικά με την σκοπιμότητα ανάθεσης συγκεκριμένων υπηρεσιών καθαριότητας σε ιδιώτες αναδόχους, κατόπιν διαπίστωσης αδυναμίας να παρασχεθούν αποτελεσματικά με ίδια μέσα.
Κατά πάγια νομολογία του ΣτΕ, οι πράξεις με τις οποίες αποφασίζεται η σκοπιμότητα ανάθεσης υπηρεσιών καθαριότητας συνιστούν κανονιστικές πράξεις. Ως εκ τούτου, η προσβολή τους από τρίτους –μη συμμετέχοντες στον διαγωνισμό– γεννά ακυρωτική διαφορά υπαγόμενη απευθείας στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Οι πράξεις αυτές, ως κανονιστικές, δεν ελέγχονται ως προς την επάρκεια της αιτιολογίας τους, αλλά αποκλειστικά ως προς τη συνδρομή των όρων της εξουσιοδοτικής διάταξης και την μη υπέρβαση των ορίων της. Η αξιολόγηση των πραγματικών δεδομένων από το δημοτικό όργανο –όπως η επάρκεια προσωπικού, η κατάσταση του μηχανολογικού εξοπλισμού και οι ιδιαιτερότητες της περιοχής κ.α.– συνιστά ουσιαστική κρίση, η οποία εκφεύγει του ακυρωτικού ελέγχου και ελέγχεται μόνο σε περίπτωση πρόδηλης πλάνης περί τα πράγματα ή κατάφωρης παραγνώρισης των νόμιμων κριτηρίων.
Στον πυρήνα της εφαρμογής του άρ. 61 βρίσκεται η έννοια της «αδυναμίας εκτέλεσης με ίδια μέσα». Η έννοια αυτή, όπως ερμηνεύεται από το Συμβούλιο της Επικρατείας, δεν ταυτίζεται με την αντικειμενική, ούτε με την ανυπαίτια αδυναμία παροχής εξ ιδίων των συγκεκριμένων υπηρεσιών, αλλά είναι αποτέλεσμα ελεύθερης εκτίμησης του αρμοδίου οργάνου, το οποίο συνεκτιμά το σύνολο των πραγματικών περιστάσεων. Η ύπαρξη ελλείψεων σε προσωπικό ή εξοπλισμό, σε συνδυασμό με γεωγραφικούς και λειτουργικούς παράγοντες αρκεί για τη θεμελίωση της σχετικής κρίσης, χωρίς μάλιστα να απαιτείται προηγούμενη εξάντληση εναλλακτικών λύσεων, όπως η πρόσληψη προσωπικού ή η σύναψη προγραμματικών συμβάσεων.
Η νομολογία είναι εξίσου σαφής και ως προς το ότι η επιλογή αυτή δεν συνιστά εκχώρηση της των συνταγματικά εκχωρούμενων στους δήμους αρμοδιοτήτων, αλλά επιτρεπτή εξειδίκευση της άσκησής τους, υπαγορευόμενη από λόγους δημοσίου συμφέροντος, ιδίως την προστασία της δημόσιας υγείας και του περιβάλλοντος.
Ιδιαίτερη σημασία έχει, περαιτέρω, η σύνδεση της κανονιστικής απόφασης του άρ. 61 με τα προπαρασκευαστικά στοιχεία του φακέλου. Η σχετική κρίση περί αδυναμίας παροχής της υπηρεσίας με ίδια μέσα δύναται να προκύπτει όχι μόνο από το σώμα της απόφασης, αλλά και από τη συνολική αξιολόγηση των στοιχείων της τεχνικής μελέτης και των υπηρεσιακών εισηγήσεων. Το στοιχείο αυτό ενισχύει τον τεχνικό χαρακτήρα της διαδικασίας και καθιστά κρίσιμη την ορθή προετοιμασία του διοικητικού φακέλου.
Αντιστοίχως, το Συμβούλιο της Επικρατείας απορρίπτει συστηματικά ισχυρισμούς που ανάγονται στην οικονομική σκοπιμότητα της ανάθεσης, όπως περί υπερκοστολόγησης ή περί δυνατότητας παροχής των υπηρεσιών με χαμηλότερο κόστος από τον δήμο. Η αρχή της οικονομικότητας δεν λειτουργεί ως αυτοτελές ακυρωτικό κριτήριο, εφόσον η ανάθεση στηρίζεται σε επαρκή τεχνικά δεδομένα ως προς την αδυναμία εκτέλεσης με ίδια μέσα.
Η εμπειρία από τον χειρισμό αντίστοιχων υποθέσεων –ιδίως σε επίπεδο υπεράσπισης πράξεων ανάθεσης ενώπιον των αρμοδίων οργάνων ελέγχου και δικαστηρίων– επιβεβαιώνει ότι η επιτυχής εφαρμογή του άρ. 61 εξαρτάται πρωτίστως από τη σωστή νομική θεμελίωση της απόφασης περί της σκοπιμότητας ανάθεσης της υπηρεσίας σε οικονομικό φορέα και τη συστηματική τεχνική τεκμηρίωση του φακέλου. Η πρακτική δείχνει ότι τα κρίσιμα σημεία εντοπίζονται στη διαμόρφωση της κρίσης περί αδυναμίας του ΟΤΑ να παρέχει την υπηρεσία με ίδια μέσα, στην επάρκεια της μελέτης και στη σαφήνεια του αντικειμένου της σύμβασης, τα οποία, εφόσον αντιμετωπισθούν ορθά, θωρακίζουν αποτελεσματικά τη διαδικασία έναντι κινδύνων ακύρωσης.
Στο περιβάλλον αυτό, η ανάθεση υπηρεσιών καθαριότητας σε οικονομικούς φορείς/ιδιώτες αποτελεί ένα σύνθετο εγχείρημα υψηλών απαιτήσεων, το οποίο προϋποθέτει συνδυασμό νομολογιακής γνώσης, τεχνικής κατανόησης και εμπειρίας στην εφαρμογή του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων στην πράξη.
